نظريه دوم: احکام حکومتى، احکامى ثانويه هستند
عبارت‌ها و گفته‌هاى برخى از صاحب‌نظران ظهور در اين نظريه دارد، از جمله شهيد آيتالله صدر مى‌گويد:
به موجب نص قرآن کريم، حدود قلمرو آزادى (منطقة الفراغ) که اختيارات دولت را مشخص مى‌کند، هر عمل تشريعى است که بالطبيعه، مباح باشد؛ يعنى ولى‌امر اجازه دارد هر فعاليت و اقدامى که حرمت يا وجوبش، صريحاً اعلام نشده را... به عنوان دستور ثانويه، ممنوع و يا واجب‌الاجرا اعلام نمايد، از اين رو، هر گاه امر مباحى را ممنوع کند، آن عمل مباح حرام مى‌گردد، و هرگاه اجرايش را توصيه نمايد، واجب مى‌شود. البته کارهايى که قانوناً مثل حرمت ربا تحريم شده‌باشد، قابل تغيير نيست، چنان‌چه کارهايى که اجراى آن‌ها، نظير انفاق زوجه، واجب شناخته شده را نيز ولى‌امر نمى‌تواند تغيير دهد؛ زيرا فرمان ولى‌امر نبايد با فرمان خدا و احکام عمومى تعارض داشته‌باشد. بنابراين آزادى عمل ولى‌امر، منحصر به آن دسته از اقدامات و تصميماتى است که بالطبيعه مباح اعلام شده‌باشد».(20)
يکى ديگر از صاحبان انديشه مى‌گويد:
بخشى از معارف اسلام، مقررات و قوانينى هستند که در گذرگاه زمان، به جهت بروز مصالح و يا مفاسدى، توسط ولى‌امر مسلمانان وضع مى‌گردد، اين دسته از احکام که بدان‌ها احکام ثانويه مى‌گويند، تا هنگامى که مصالح و موجبات و علل صدور آن باقى و پابرجا باشد و يا مفاسد و موانع برطرف نگردد، ثابت و پابرجاست، و هر موقع اسباب آن برطرف شد، حکم هم برطرف مى‌گردد، درست نظير تحريم تنباکو.(21)
و در ادامه مى‌گويد:
احکام ثانويه، مثل احکام اوليه، پيش‌رو نيست، بلکه تابع است، بدان معنا که آگاهان و خبرگان و متخصصان متعهد جامعه، اشخاص مورد اعتماد، که از جريانات و موضوعات مختلفى که در جامعه مى‌گذرد، آگاه و مطلع‌اند و قضاياى مختلف را زير نظر دارند، تشخيص خود را به حاکم و مقام ولايت‌فقيه منتقل مى‌کنند، به دنبال آن اگر حاکم نظر آنان را صائب تشخيص داد، بر اساس آن حکم صادر مى‌کند.(22)
شايد بتوان برخى از عبارت‌هاى امام راحل را نيز ظاهر در اين نظريه دانست، آن‌جا که مى‌فرمايد:
حکم مرحوم ميرزاى شيرازى در تحريم تنباکو، چون حکم حکومتى بود براى فقيه ديگر هم واجب‌الاتباع بود و همه علماى بزرگ ايران -جز چند نفر- از اين حکم متابعت کردند. حکم قضاوتى نبود که بين چند نفر سر موضوعى اختلاف شده باشد و ايشان روى تشخيص خود قضاوت کرده باشند. روى مصالح مسلمين و به عنوان ثانوى اين حکم حکومتى را صادر فرمودند و تا عنوان وجودداشت، اين حکم نيز بود و با رفتن عنوان حکم هم برداشته‌شد.(23)